Tích tụ đất đai tại Việt Nam: Thực trạng và giải pháp

Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XIII đã chỉ rõ cần sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2013 theo hướng tăng cường sử dụng hiệu quả nguồn lực đất đai. Hội nghị Trung ương 5 Khóa XIII cũng đặt vấn đề sửa đổi Luật Đất đai 2013 hướng tới làm cho đất đi trở thành nguồ lực quan trọng cho phát triển dất nước. Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XIII chỉ rõ “huy động, quản lý và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển, nhất là đất đai, tài chính, hợp tác công – tư”;Nghiên cứu này góp một tiếng nói về vấn đề tích tụ đất đai như một công cụ góp phần quản lý sử dụng đất đai trong quá trình chuyển dịch hướng đến đóng góp tích cực vào việc biến nguồn lực đất đai trở thành một nguồn lực quan trọng cho phát triển kinh tế.

1.1. Tích tụ đất đai

Tích tụ ruộng đất là quá trình chuyển dịch đất đai nhưng chủ yếu không chuyển mục đích sử dụng đất. Đây là quá trình hợp thửa, mở rộng quy mô thửa đất nhằm mục đích tạo ra các khu vực rộng lớn hơn để triển khai các đề án, dự án lớn. Chẳng hạn, tích tụ ruộng đất nông nghiệp để phát triển nông nghiệp công nghệ cao. Cũng có thể là, tích tụ đất đai để phát triển khu đô thị mới, khu dịch vụ du lịch… Tích tụ đất đai sẽ thúc đẩy chuyển dịch đất đai theo hướng tăng quy mô thửa đất để thúc đẩy phát triển kinh tế dựa trên tăng quy mô thửa đất. Chỉ khi đạt đến quy mô nhất định thì nông nghiệp mới có thể trang bị máy móc công nông nghiệp. Chỉ có thể có quy mô lớn, sản phẩm nông nghiệp mới được chuẩn hóa. Chỉ khi có quy mô lớn, sản phẩm nông nghiệp mới đáp ứng được số lượng yêu cầu của thị trường.

Một trong những nội hàm liên quan đến tích tụ đất đai là hạn điền. Hạn điền là số lượng diện tích đất lớn nhất của một chủ đất có thể được nắm giữ chính thức. Hạn điền lập ra là để đảm bảo đất đai không bị rơi vào tay một, hoặc một vài cá nhân hoặc một vài nhóm cá nhân, còn những người khác, chủ thể khác thì không còn đất để nắm giữ hoặc còn rất ít, không đảm bảo cuộc sống (nhất là người nông dân, hộ gia đình nông dân). Hạn điền, với mức cho phép trong hạn mức, sẽ thúc đẩy hay kìm hãm chuyển địch đất đai. Đặc biệt, do sản xuất nông nghiệp công nghệ cao đòi hỏi phải có quy mô phù hợp mới phát huy được lợi thế theo quy mô. Vì vậy, việc đặt ra hạn mức, hạn điền (đối với hộ), một mặt đảm bảo tính ổn định của xã hội, tính bền vững của môi trường. Mặt khác, hạn điền không kích thức chuyển dịch đất đai theo quy mô, từ đó lại có tác động ngược đến tăng trưởng, phát triển kinh tế. Hơn nữa, các hạn chế về khai thác quyền lợi phái sinh của việc nắm giữ đất vượt quá hạn điền, chẳng hạn quyền thế chấp tài sản là đất vượt hạn điền, sẽ làm cho người nắm giữ đất vượt hạn điền không được thụ hưởng đầy đủ quyền lợi từ việc khai thác thửa đất vượt hạn điền người đó nắm giữ. Từ đó, làm giảm khả năng khai thác đất đai của một người, một nhóm người và toàn xã hội nếu có hiện tượng nắm giữ đất đai vượt hạn điền. Điều này vô hình chung cản trở các giao dịch về đất đai. Về tổng thể, xã hội lãng phí nguồn lực.

Tích tụ đất đai sẽ thúc đẩy chuyển dịch đất đai theo hướng tăng quy mô thửa đất để thúc đẩy phát triển kinh tế dựa trên tăng quy mô thửa đất. Chỉ khi đạt đến quy mô nhất định thì nông nghiệp mới có thể trang bị máy móc công nông nghiệp. Chỉ có thể có quy mô lớn, sản phẩm nông nghiệp mới được chuẩn hóa. Chỉ khi có quy mô lớn, sản phẩm nông nghiệp mới đáp ứng được số lượng yêu cầu của thị trường.Hoàn thiện vấn đề tích tụ đất đai là việc xem xét điều chỉnh các văn bản quy phạm pháp luật, tổ chức triển khai thực hiện và chế tài việc tích tụ đất đai. Một trong những nội dung quan trọng của việc hoàn thiện công cụ tích tụ đất đai là việc tăng mức hạn điền phù hợp, tạo điều kiện để đất đai được tích tụ một cách thuận lợi nhưng phải giải quyết hài hòa quyền lợi của bên có đất đem vào tích tụ.

1.2. Chủ trương đường lối

Chính sách đất đai đối với nông nghiệp, nông dân, nông thôn đã được các nghị quyết của Đại hội VI và các nghị quyết của Bộ Chính trị khóa VI nhấn mạnh theo hướng coi trọng vị trí đặc biệt của nông nghiệp, chủ trương đổi mới cơ chế quản lý trong các hợp tác xã (HTX) nông nghiệp, phát huy triệt để vai trò chủ động của hộ nông dân. Đặc biệt, Nghị quyết Đại hội VII và Nghị quyết Hội nghị Trung ương 2 khóa VII (năm 1992) đã đề ra chủ trương: Ruộng đất thuộc quyền sở hữu toàn dân, giao cho nông dân quyền sử dụng lâu dài. Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 khóa VII (năm 1993) khẳng định: Kiên trì và nhất quán thực hiện chính sách phát triển kinh tế nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương khóa X, đã ban hành Nghị quyết số 26-NQ/TW, ngày 5-8-2008, Về nông nghiệp, nông dân, nông thôn, xác định: “Sửa đổi Luật Đất đai theo hướng: tiếp tục khẳng định đất đai là sở hữu toàn dân, Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch, kế hoạch để sử dụng có hiệu quả; giao đất cho hộ gia đình sử dụng lâu dài; mở rộng hạn mức sử dụng đất; thúc đẩy quá trình tích tụ đất đai; công nhận quyền sử dụng đất được vận động theo cơ chế thị trường, trở thành một nguồn vốn trong sản xuất, kinh doanh”.

Nghị quyết số 19-NQ/TW, ngày 31-10-2012, của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, Về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, xác định: Tiếp tục giao đất, cho thuê đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng có thời hạn theo hướng kéo dài hơn quy định hiện hành để khuyến khích nông dân gắn bó hơn với đất và yên tâm đầu tư sản xuất. Đồng thời, mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp phù hợp với điều kiện cụ thể từng vùng, từng giai đoạn để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ, tập trung đất đai, từng bước hình thành những vùng sản xuất hàng hóa lớn trong nông nghiệp. Sớm có giải pháp đáp ứng nhu cầu đất sản xuất và việc làm cho bộ phận đồng bào dân tộc thiểu số đang không có đất sản xuất.

Nghị quyết Hội nghị lần thứ Bảy Ban Chấp hành Trung ương Khoá X về nông nghiệp, nông dân, nông thôn: “…đất đai là sở hữu toàn dân, Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch, kế hoạch để sử dụng có hiệu quả; giao đất cho hộ gia đình sử dụng lâu dài; mở rộng hạn mức sử dụng đất, thúc đẩy quá trình tích tụ đất đai; công nhận quyền sử dụng đất được vận động theo cơ chế thị trường, trở thành một nguồn vốn trong sản xuất, kinh doanh…”.

Tại Hội nghị Trung lương lần thứ 5 Khóa XIII, ổng Bí thư nhấn mạnh, đất đai là tài sản đặc biệt của quốc gia, là tư liệu sản xuất cơ bản, là tài nguyên vô cùng quý giá, là nguồn sống của nhân dân và nguồn lực to lớn của đất nước.

1.3. Pháp luật đất đai về tích tụ đất đai

Thể chế hóa chính sách đất đai của Đảng, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp các năm 1980, 1992, 2013, hệ thống pháp luật về đất đai đã được hình thành và từng bước phát triển (Luật Đất đai năm 1987; Luật Đất đai năm 1993; Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Đất đai năm 1998, năm 2001; Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013).

Về chế độ sở hữu đất đai, Luật Đất đai năm 1987 và năm 1993 đều nhất quán nguyên tắc “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý” (Điều 1). Luật Đất đai năm 2003 quy định cụ thể hơn: “1- Đất đai thuộc sở hữu toàn dân. 2- Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai”. Luật Đất đai năm 2013 đã kế thừa, phát triển, hoàn thiện quy định về sở hữu đất đai: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này” (Điều 4).

Về các quyền của người sử dụng đất, Luật Đất đai năm 1987 chỉ nêu nguyên tắc: “Nhà nước bảo đảm cho người sử dụng đất được hưởng những quyền lợi hợp pháp trên đất được giao” (Điều 3); đến Luật Đất đai năm 1993 đã quy định cụ thể: “Người sử dụng đất có các quyền sau đây: 1- Được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. 2- Hưởng thành quả lao động và kết quả đầu tư trên đất được giao. 3- Được chuyển quyền sử dụng theo quy định của pháp luật... 8- Được quyền khiếu nại, tố cáo về những hành vi vi phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của mình và những hành vi khác vi phạm pháp luật đất đai” (Điều 73); đến Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998 đã cụ thể hóa thành 5 quyền: “Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất” (Điều 3); Luật Đất đai năm 2003 phát triển thành 9 quyền: Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất, quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất (Điều 106); Luật Đất đai năm 2013 điều chỉnh còn 8 quyền (bỏ quyền bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất).

Về chế độ sử dụng đất nông nghiệp, Luật Đất đai năm 2013 quy định mở rộng thời hạn giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp và hạn mức nhận chuyển QSDĐ của hộ gia đình, cá nhân đáp ứng yêu cầu tích tụ, tập trung đất đai phục vụ sản xuất nông nghiệp theo hướng hiện đại.

1.4. Hạn điền, thời hạn sử dụng đất, tích tụ ruộng đất

Hiện vẫn đang quy định hạn điền: 2 ha đối với miền Bắc; 3 ha đối với miền Nam. Nếu tích tụ vượt quá 10 lần hạn điền thì phải chuyển sang thuê đất của Nhà nước. Đồng thời, đất vượt 10 lần hạn điền chỉ được thế chấp giá trị thuê của nhà nước.

Một là, Đất sử dụng ổn định lâu dài (điều 125, điều 127, điều 128): (i) Khoản 4 điều 125 quy định "Đất thương mại, dịch vụ, đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng ổn định mà không phải là đất được Nhà nước giao có thời hạn, cho thuê"; (ii) Khoản 11 điều 125 quy định "Đất tổ chức kinh tế sử dụng quy định tại khoản 3 điều 127 và khoản 2 điều 128 của Luật này"; (iii) Khoản 3 điều 127 quy định "Tổ chức kinh tế chuyển mục đích sử dụng từ đất phi nông nghiệp sử dụng ổn định lâu dài sang đất phi nông nghiệp sử dụng có thời hạn hoặc từ đất phi nông nghiệp sử dụng có thời hạn sang đất phi nông nghiệp sử dụng ổn định lâu dài thì tổ chức kinh tế được sử dụng đất ổn định lâu dài"; (iv) Khoản 2 điều 128 quy định "Người nhận chuyển quyền sử dụng đất đối với loại đất được sử dụng ổn định lâu dài thì được sử dụng đất ổn định lâu dài".

Hai là, Đất sử dụng có thời hạn (điều 126):Khoản 3 điều 126 quy định thời hạn giao đất, cho thuê đất đối với "tổ chức để thực hiện các dự án đầu tư (...) được xem xét, quyết định trên cơ sở dự án đầu tư hoặc đơn xin giao đất, thuê đất nhưng không quá 50 năm. Đối với dự án có vốn đầu tư lớn nhưng thu hồi vốn chậm, dự án đầu tư vào địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn mà cần thời hạn dài hơn thì thời hạn giao đất, cho thuê đất không quá 70 năm. Đối với dự án kinh doanh nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp với cho thuê hoặc để cho thuê mua thì thời hạn giao đất cho chủ đầu tư được xác định theo thời hạn của dự án; người mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất được sử dụng đất ổn định lâu dài. Khi hết thời hạn, người sử dụng đất nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng thì được Nhà nước xem xét gia hạn sử dụng đất nhưng không quá thời hạn quy định tại khoản này".

2.1. Thực tiễn triển khai tích tụ đất đai

Về thời hạn sử dụng đất nông nghiệp, Luật đất đai năm 2013 quy định nâng thời hạn giao đất nông nghiệp trong hạn mức cho hộ gia đình, cá nhân từ 20 năm lên 50 năm thống nhất cho các loại đất nông nghiệp để khuyến khích nông dân gắn bó và yên tâm đầu tư sản xuất. Về hạn mức, Luật Đất đai 2013 đã mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân (không vượt quá 10 lần hạn mức giao đất). Đối với doanh nghiệp, pháp luật về đất đai không quy định hạn mức sử dụng đất. Nhu cầu sử dụng đất của doanh nghiệp được nhà nước xem xét giao đất, cho thuê đất trên cơ sở dự án đầu tư. Ngoài các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để thực hiện quy định tại điều 61 và điều 62 của Luật Đất đai, đối với các dự án sản xuất, kinh doanh khác, nhà đầu tư được thỏa thuận nhận chuyển nhượng, thuê, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để có đất thực hiện dự án .

Theo thống kê của Bộ Tài nguyên và Môi trường, cả nước hiện có hơn 27 triệu hecta đất nông nghiệp. Trong đó, hộ gia đình, cá nhân hiện đang quản lý, sử dụng 15 triệu hecta (55,05%); tổ chức kinh tế đang sử dụng hơn 2,7 triệu hecta (10,09%) và các tổ chức, cá nhân nước ngoài đang sử dụng hơn 45.000ha chiếm 0,14% tổng diện tích đất nông nghiệp của cả nước và chiếm 0,17% tổng diện tích đất nông nghiệp đang được sử dụng…

Nhiều địa phương trong cả nước đã và đang tiến hành hiệu quả công tác dồn điền, đổi thửa. Đây là tiền đề quan trọng để tiến hành việc tích tụ ruộng đất phục vụ sản xuất nông nghiệp bền vững .Điều 126, Luật Đất đai 2013 đã quy định đất sử dụng có thời hạn thì thời hạn sử dụng đất không quá 50 năm đối với tổ chức để thực hiện các dự án đầu tư (Trường hợp đặc biệt, không quá 70 năm); Đối với dự án kinh doanh nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp với cho thuê hoặc để cho thuê mua thì thời hạn giao đất cho chủ đầu tư được xác định theo thời hạn của dự án; người mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất được sử dụng đất ổn định lâu dài; Tại khoản 8 đã quy định "Thời hạn giao đất, cho thuê đất quy định tại Điều này được tính từ ngày có quyết định giao đất, cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền". Quy định về thời hạn giao đất, cho thuê đất (nêu trên) có những mặt bất cập, chưa thật hợp tình hợp lý, như sau:

Để thúc đẩy quá trình lưu chuyển, tích tụ, tập trung ruộng đất cho phát triển nông nghiệp hàng hóa đòi hỏi phải có những giải pháp đồng bộ, hệ thống cả ở tầm quốc gia, tầm khu vực, địa phương, trực tiếp đối với hộ nông dân, HTX và các doanh nghiệp, nhằm tháo gỡ các nút thắt trên, tạo điều kiện thuận lợi cho sự vận động của quan hệ ruộng đất trong phát triển nền nông nghiệp hàng hóa ở nước ta. Bước phát triển mạnh chỉ có thể đạt được nếu đẩy mạnh phát triển công nghiệp, dịch vụ... nhằm rút bớt lao động và giảm số hộ trong lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn, tích tụ, tập trung ruộng đất cho phát triển nông nghiệp hàng hóa. Nhưng vấn đề quan trọng cần phải xử lý là tích tụ, tập trung ruộng đất cho phát triển nông nghiệp hàng hóa phải gắn và bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các chủ thể, nhất là lợi ích của hàng triệu hộ nông dân, chứ không chỉ vì lợi ích của những chủ thể và doanh nghiệp được tích tụ, tập trung ruộng đất với quy mô lớn. Không thể bằng các biện pháp hành chính áp đặt để thực hiện quá trình tích tụ, tập trung ruộng đất cho phát triển nông nghiệp hàng hóa lớn. Trong vấn đề này, Nhà nước đóng vai trò hết sức quan trọng .

Việt Nam là một nước có thế mạnh về sản xuất nông nghiệp, đa số diện tích đất được sử dụng cho trồng trọt. Mặc mặc dù đã chuyển đổi khoảng 700.000 ha đất nông nghiệp sang phi nông nghiệp cho mục đích công nghiệp, thuỷ điện, phát triển đô thị, nhưng tổng diện tích đất nông nghiệp vẫn tăng 15% kể từ năm 2000. Theo số liệu của Tổng cục Thống kê, trong giai đoạn 2001 – 2003, diện tích đất nông nghiệp vào khoảng 8,9 triệu ha, thì con số này tăng lên 10,2 triệu ha trong giai đoạn 2011 – 2013.

Còn theo số liệu của Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam, từ năm 2000, tuy diện tích đất trồng lúa thay đổi rất ít, dao động trong khoảng 4–4,2 triệu ha, nhưng diện tích gieo trồng vẫn tăng trung bình 1,7%/năm trong giai đoạn 2000–2010 do canh tác 2–3 vụ mỗi năm. Diện tích gieo trồng lúa một số năm vượt 7,5 triệu ha. Diện tích gieo trồng cây hàng năm không thay đổi đáng kể trong những năm 2000, nhưng trong vài năm gần đây đã tăng lên, chủ yếu là ngô và sắn. Diện tích trồng cây hàng năm khác đã tăng từ 2 triệu ha trong thập niên 2000-2010, lên 2,3 triệu ha trong thời gian gần đây.

Thực tế cho thấy, sản xuất nông nghiệp tại Việt Nam được thực hiện dưới các hình thức tổ chức sản xuất khác nhau như hộ nông nghiệp, trang trại, doanh nghiệp nông nghiệp,… Và, khoảng 90% đất nông nghiệp thuộc các hộ nông nghiệp và các trang trại, 6% thuộc các doanh nghiệp, số còn lại thuộc các cơ sở khác. Đa phần các hộ nông nghiệp có quy mô rất nhỏ. Theo số liệu Tổng điều tra nông nghiệp của Tổng cục Thống kê, cơ cấu thành phần kinh tế trong nông nghiệp thay đổi rất ít. Nhóm có quy mô sản xuất nhỏ dưới 0,2 ha chiếm khoảng 35%; nhóm có quy mô trên 2 ha chiếm khoảng 6%. Tuy vậy, thực tế ở nhiều nơi cho thấy các hộ quy mô rất nhỏ lại thu được hiệu quả cao – tính theo sản lượng bình quân trên diện tích đất canh tác và nguồn lực khác. Đối với một số loại cây trồng trong một số trường hợp, hiệu quả tăng dần với quy mô đến một mức độ nào đó, sau đó giảm khi quy mô tiếp tục tăng. Nhưng, quan niệm “nhỏ là tốt” này chưa tính đến vấn đề quản lý rủi ro của chủ hộ cũng như các chi phí giao dịch cao khi phải thu gom sản phẩm của nhiều hộ nhỏ để mang ra thị trường.

Nhìn chung, các hộ nông dân nhỏ không đạt hiệu suất cao do ruộng đất manh mún, phân tán. Tại nhiều nơi, ruộng đất được chia đều cho mọi người. Kết quả là các hộ có từ 3 – 4 mảnh ruộng, thậm chí nhiều hơn, và các mảnh ruộng đó lại cách xa nhau. Thực tế đó ảnh hưởng đến năng suất lao động và hiệu quả quản lý. Mức độ manh mún tại mỗi địa phương khác nhau, do đặc điểm địa hình, mật độ dân số, cách thức phân bố đất, các yếu tố lịch sử và văn hóa khác. Nhìn chung, hai vùng có mức độ manh mún cao nhất là vùng Đồng bằng sông Hồng và miền núi phía Bắc.

Trước thực trạng này, nước ta đã đề ra mục tiêu giảm mức độ manh mún đất đai thông qua chương trình dồn điền đổi thửa, khuyến khích các hộ nông dân đổi ruộng cho nhau để có các mảnh liền thửa và gia nhập hợp tác xã. Tại một số nơi, nông dân cho doanh nghiệp thuê đất và một số thành viên gia đình tiếp tục làm việc trong các trang trại được quản lý chuyên nghiệp hơn. Những chương trình này đã mang lại một số hiệu quả, nhất là tại vùng Đồng bằng sông Hồng. Tính chung cả nước, số thửa bình quân mỗi hộ đã giảm từ 4,27 thửa năm 2004 xuống còn 2,83 thửa năm 2014. Tuy vậy, tình trạng manh mún đất đai vẫn là cản trở đáng kể đối với quá trình hiện đại hóa nông nghiệp. Tại hầu hết các địa phương trong cả nước, thị trường cho thuê đất vẫn chưa phát triển do hạn chế về quy mô thửa ruộng, chi phí giao dịch cao và công tác định giá đất của chính quyền địa phương còn nhiều bất cập.

Nhìn chung, Việt Nam hiện mới đang ở giai đoạn đầu của quá trình tập trung ruộng đất, tuy tốc độ tập trung sản xuất hàng hóa diễn ra nhanh hơn, nhất là trong ngành chăn nuôi, lúa gạo và một phần trong ngành thủy sản. Đa số các hộ nông dân vẫn không thoát ly mà tiếp tục sản xuất nông nghiệp. Nhiều hộ gia đình, gồm hầu hết nhóm có dưới 0,2 ha đất, có lẽ sẽ tiếp tục bám vào đất nông nghiệp vì những lý do xã hội hơn là kinh tế. Nếu giữ được đất nông nghiệp có nghĩa là đảm bảo được an sinh, duy trì được quan hệ gắn kết với cộng đồng và có lẽ là cả nơi nghỉ hưu khi tuổi già .

Về câu trả lời của cán bộ về Hình thức tích tụ ruộng đất chủ yếu: Một là, hình thức tích tụ ruộng đất có câu trả lời tương đối khác nhau: Hình thức cao nhất là Tự chuyển nhượng đất cho nhau với 33,75% (chiếm 1/3 tổng số). Về địa phương, nơi cao nhất là Đắk Lắk 69,64%. Thấp nhất là tại Bình Dương 25,61%. Như vậy, tích tụ chủ yếu là tự phát, tự thu gom. Thứ hai là, dồn điền, đổi thửa, phát triển kinh tế hộ với 16,77%. Cao nhất là tại Thừa Thiên Huế với 29,92%. Thấp nhất là tại Cao Bằng với 5,8%. Thứ ba, mức thấp nhất (thứ 7) là câu trả lời không biết với 6,16%. Địa bàn không biết cao nhất là Bình Dương (thứ đến là Thành phố Hồ Chí Minh với 15,85%) và thấp nhất là Hải Phòng với 0%. Có thể thấy là vấn đề tích tụ ruộng đất mà vẫn có trên 5% số người trả lời không biết cho thấy vấn đề tích tụ ruộng đất vẫn có người không quan tâm. Tuy nhiên, tại Thành phố Hải Phòng, không ai là không biết về tích tụ ruộng đất trong khi Bình Dương và hành phố Hò Chí Minh là khá cao (1/7).

Một là, hình thức tích tụ ruộng đất được xác nhận cao nhất là một bộ phận tự chuyển nhượng đất cho nhau (do chủ thể cán bộ trả lời).Hai là, tích tụ, tập trung ruộng đất là một trong những yếu tố tạo điều kiện hình thành nền nông nghiệp sản xuất hàng hóa lớn trên cơ sở phát huy lợi thế về quy mô do khắc phục tình trạng manh mún ruộng đất, mở rộng diện tích canh tác, tránh lãng phí đất; có khả năng ứng dụng khoa học và công nghệ, nhất là cơ giới hóa..., qua đó nâng cao năng suất, chất lượng và khả năng cạnh tranh của sản phẩm nông nghiệp.Ba là, quy mô sử dụng đất của trang trại nông nghiệp. Kinh tế trang trại phát triển nhanh về số lượng ở hầu hết các vùng trong cả nước.Bốn là, có nhiều hoạt động tích tụ ruộng đất.Năm là, có nhiều mô hình tích tụ tốt. Thực tiễn thời gian qua ở tỉnh Long An cũng như các địa phương khác trong khu vực Đồng bằng sông Cửu Long cho thấy, việc tích tụ ruộng đất đã xuất hiện tại nhiều nơi, góp phần tái cơ cấu nông nghiệp, tạo giá trị nông sản cao, giúp người nông dân làm giàu bằng chính nghề nông . Sáu là, tiền đề phát triển nông nghiệp quy mô lớn. Nhiều địa phương trong cả nước đã và đang tiến hành hiệu quả công tác dồn điền, đổi thửa. Đây là tiền đề quan trọng để tiến hành việc tích tụ ruộng đất phục vụ sản xuất nông nghiệp bền vững. Bảy là, tích tụ và tập trung ruộng đất ảnh hưởng đến khác biệt xã hội ở khu vực nông thôn.

1.3. Hạn chế, tồn tại

Một là, tích tụ, tập trung ruộng đất là một trong các yếu tố dẫn đến phân hóa giàu nghèo ở nông thôn. Hai là, tích tụ, tập trung ruộng đất làm mất sinh kế của một bộ phận người dân. Ba là, tích tụ, tập trung ruộng đất làm gia tăng sự bất bình đẳng ở nông thôn cả về thu nhập và đất đai. Bốn là, tích tụ, tập trung ruộng đất có thể trở thành vấn đề chính trị - xã hội và giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa công bằng và hiệu quả đang là thách thức lớn. Năm là, diện tích đất canh tác ngày càng thu hẹp và manh mún, quản lý sử dụng kém hiệu quả. Sáu là, tích tụ ruộng đất chưa gắn với phân công lại lao động trong nông nghiệp, nông thôn một cách chặt chẽ: các trang trại có quy mô dưới 3ha hầu như sử dụng lao động gia đình là chính, kết hợp với thuê máy móc làm đất, gặt, đập (đồng bằng sông Cửu Long) hoặc lao động gia đình là chính, kết hợp với thuê lao động theo thời vụ (cấy, gặt ở miền Bắc). Bảy là, chính sách đất đai vẫn chưa thực sự phát huy được hiệu quả. Tám là, hiện nay vẫn còn nhiều ý kiến trái chiều trong vấn đề tích tụ ruộng đất, mở rộng hạn điền, tuy nhiên dưới góc độ của một người nông dân trực tiếp sản xuất, Chính phủ nên thực hiện chính sách mở rộng hạn điền và không nên có quy định giới hạn về vấn đề này. Chín là, hiện trạng tại một số địa phương vùng Tây Nguyên, Bình Phước và đồng bằng sông Cửu Long, đang có nhiều doanh nghiệp, cá nhân ở nơi khác đến mua gom ruộng, đất của các hộ dân tộc thiểu số. Việc tích tụ ruộng, đất ở các vùng này diễn ra ngày càng tăng và khá phổ biến. Mười là, tích tụ tập trung có thể xảy ra chỉ ở vùng đất trống, đồi trọc, đất mặt nước chưa đưa vào sử dụng, nhưng tại các vùng này giấy chứng nhận lại không rõ ràng.Mười một là, chưa có quy hoạch nghiêm túc cho chuyển đổi mục đích sử dụng đất… Mười hai là, lao động nông thôn thoát ra khỏi nông nghiệp chỉ đi vào thị trường lao động phi chính thức. Tích tụ ruộng đất chỉ có thể xảy ra khi làm tốt vấn đề chuyển bớt lao động ra khỏi khu vực nông nghiệp, tham gia vào khu vực kinh tế phi nông nghiệp. Mười ba là, các tác nhân khác được kỳ vọng hỗ trợ mạnh mẽ cho quá trình tích tụ và tập trung ruộng đất tại Việt Nam còn quá yếu ớt. Kinh tế trang trại chưa phát triển.

1.4. Nguyên nhân

Một là, các chính sách hiện nay chưa đủ sức hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân tích tụ và tập trung ruộng đất vì lãi suất từ sản xuất nông nghiệp thấp và quá nhiều rủi ro. Hai là, tình trạng nông hộ nhỏ chưa có đủ điều kiện về tài chính, kỹ năng sản xuất và quản lý, thông tin và quan hệ xã hội để tập trung ruộng đất. Ba là, một trong những nguyên nhân khiến cho đồng bào dân tộc thiểu số thiếu đất ở, đất sản xuất được chỉ rõ là đang xuất hiện và ngày càng tăng hoạt động tích tụ đất sản xuất nông, lâm nghiệp để mở rộng sản xuất hàng hóa của một số cá nhân, doanh nghiệp. Hoạt động này làm phức tạp tình hình mua bán, sang nhượng, cầm cố đất đai mà đối tượng bị thiệt thòi nhiều nhất là người dân tộc tại chỗ .Bốn là, chính sách, pháp luật đất đai còn bất cập. Năm là, chính sách phát triển thị trường QSDĐ. Sáu là, các chính sách khác chưa phối hợp đủ tốt với chính sách đất đai: Muốn tích tụ ruộng đất cần tăng quy mô diện tích đất canh tác/hộ.

3. Giải pháp hoàn thiện công cụ tích tụ ruộng đất

3.1.Hoàn thiện về luật pháp

Một là, Chính phủ và Bộ Tài nguyên Môi trường xem xét, cân nhắc lại quy định tại Khoản 31 Điều 2 Nghị định 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ đã "Bổ sung Điều 43d" (Điều mới) vào Nghị định 43/2014/NĐ-CP: (i) Trong những năm trước đây, tại nhiều địa phương đều có chủ trương cho phép tách thửa đất nông nghiệp, mặc dù Luật Đất đai 2003 và cả Luật Đất đai 2013 đều không có quy định về thửa đất nông nghiệp mà chỉ có quy định về tách thửa đất ở nông thôn, đất ở đô thị. (ii) Tại Điều 43d (nêu trên) đã quy định "Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định diện tích tối thiểu được phép tách thửa đối với từng loại đất cho phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương". Hai là, tăng hạn điền. Bỏ quy định phải thuê lại đất tích tụ vượt 10 lần hạn điền bằng đánh lũy tiến thuế tài sản theo diện tích đất tích tụ. Đề nghị bỏ hạn điền mang lại lợi ích không lớn, không chắc chắn, trong khi rủi ro tiềm ẩn khá cao và cũng không hy vọng có làn sóng đầu tư lớn của doanh nghiệp, tập đoàn vào nông nghiệp. Nếu không thể bỏ hạn điền, vậy nên chăng là mở rộng thêm hạn điền ở quy mô kinh doanh hiệu quả (nới hạn điền): Có thể chỉ tính hạn điền đối với giao đất lần đầu, còn nhận chuyển quyền sử dụng đất thì không tính hạn điền, thậm chí xóa bỏ hạn điền. Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất cũng cần được nâng lên và dần tiến tới không có hạn mức, như Hàn Quốc, Nhật Bản đã làm.Ba là, dỡ bỏ yêu cầu bảo đảm mục đích của sản xuất nông nghiệp: Bên cạnh việc hoàn thiện chính sách hạn điền, Nhà nước cần có chính sách bảo đảm ruộng đất tích tụ cho mục đích sản xuất nông nghiệp, như: quy định về thời hạn để đất trống không sản xuất thì thu hồi quyết định cấp đất, cho thuê đất (nếu được Nhà nước giao và cho thuê), bắt buộc thực hiện chuyển quyền sử dụng đất (đối với đất mua). Cần đánh thuế đối với những đối tượng tích tụ ruộng đất không “trực canh” hoặc không được sử dụng cho sản xuất nông nghiệp... Bốn là, xóa bỏ các hạn mức diện tích sử dụng đất nông nghiệp đối với cá nhân và hộ gia đình. Trong trường hợp cần xác định thì hạn mức diện tích sử dụng đất nông nghiệp cần được nâng cao hơn đáng kể và Nhà nước quy định thuế sử dụng đất cao hơn đối với diện tích đất sử dụng vượt hạn mức. Xóa bỏ những hạn chế hiện tại đối với việc sử dụng “đất trồng lúa” vào các mục đích thay thế khác, ít nhất đối với đất mà chuyên canh lúa không mang lại hiệu quả kinh tế cao .Năm là, áp dụng quyền sử dụng đất nông nghiệp vô thời hạn cho các cá nhân và hộ gia đình.

3.2. Nhóm giải pháp thúc đẩy tích tụ, tập trung ruộng đất

Một là, đối với vấn đề thị trường: Quyền sử dụng đất là loại hàng hóa “đặc biệt” được pháp luật bảo hộ, là hàng hóa nên được trao đổi, mua, bán trên thị trường. Hai là, đối với vai trò của Nhà nước: Cần lưu ý rằng, xu hướng chung là người nông dân không muốn chuyển nhượng quyền sử dụng đất, tâm lý giữ đất, coi đất như “của để dành” vẫn còn khá phổ biến, mặc dù nguồn thu phi nông nghiệp được bảo đảm, do đó tích tụ ruộng đất khó hiệu quả cả về mặt kinh tế lẫn mặt xã hội nếu không có sự can thiệp của Nhà nước. Nhà nước can thiệp vào nhiều lĩnh vực liên quan mật thiết đến phát triển nông nghiệp, nông thôn, trong đó có ủng hộ tích tụ, tập trung đất đai thì cũng phải có chính sách giải quyết các vấn đề xã hội nảy sinh từ đó.

3.3. Một số giải pháp chủ yếu thúc đẩy lưu chuyển, tích tụ, tập trung ruộng đất cho phát triển nông nghiệp hàng hóa

Một là, hoàn thiện cơ sở pháp lý để cho các hộ nông dân thực sự là đơn vị kinh tế tự chủ trong phát triển nông nghiệp hàng hóa. Hai là, quy hoạch trung và dài hạn phát triển các vùng và sản phẩm nông nghiệp hàng hóa, nhất là hàng hóa nông sản chất lượng cao theo quan điểm thị trường. Ba là, tiếp tục hoàn thiện pháp luật và chính sách ruộng đất để thúc đẩy phát triển nền nông nghiệp hiện đại, sản xuất hàng hóa lớn, chất lượng cao. Bốn là, việc lựa chọn các phương hướng tích tụ, tập trung ruộng đất trên cần phù hợp với điều kiện từng vùng, từng lĩnh vực; không thể chỉ nghiêng về lợi ích của những chủ thể được tích tụ ruộng đất mà cần bảo đảm hài hòa lợi ích và sự phát triển bền vững của hộ nông dân, của nông thôn, của doanh nghiệp và các chủ thể tham gia cả về mặt kinh tế - xã hội. Năm là, không coi đẩy mạnh xuất khẩu lương thực là chiến lược. Sáu là, phát triển các mô hình HTX kiểu mới. Phải đổi mới một cách căn bản các mô hình HTX hiện có cũng như phát triển các mô hình HTX kiểu mới trên cơ sở bảo đảm đúng nguyên tắc “tự nguyện, dân chủ, bình đẳng, cùng có lợi”; thực hiện đúng hộ và HTX là hai chủ thể kinh tế, HTX phải hoạt động trên cơ sở hiệu quả của chính mình, đồng thời hỗ trợ cho kinh tế hộ nông dân phát triển sản xuất hàng hóa. Bảy là, đẩy mạnh đổi mới và phát triển hệ thống doanh nghiệp trong nông nghiệp, nhất là doanh nghiệp công nghệ cao. Tám là, đẩy mạnh xây dựng, phát triển và hoàn thiện và các hình thức liên kết sản xuất, kinh doanh bền vững trong nông nghiệp. Chín là, đổi mới và hoàn thiện cơ chế, chính sách đẩy mạnh nghiên cứu và ứng dụng, chuyển giao KHCN trong nông nghiệp .

Có nhiều nội dung cần sửa đổi, bổ sung đối với Luật Đất đai 2013 theo tinh thần Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XIII và Họi nghị Trung ương 5 Khóa XIII. Một trong những nội dung cần hướng đến sửa đổi là vấn đề ích tụ đất đai để tăng cường kinh tế về quy mô. Tuy nhiên, cần có những thảo luận rộng rãi và sâu sắc để đảm bảo người nông dân phải đảm bảo được sinh kế và nguồn lực đất đai phải được sử dụng một cách hiệu quả và thực sự trở thành nguồn lực phát triển đất nước trong giai đoạn phát triển kinh tế đến năm 2030 và tầm nhìn 2045.