Bất cập và kiến nghị về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Trong quá trình nhà nước thu hồi đất trong thời gian qua, đã bộc lộ một số điểm bất cập sau:

Một là, tại Khoản 1 Điều 68 Luật Đất đai năm 2013 đã quy định “Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng bao gồm tổ chức dịch vụ công về đất đai, Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, và tái định cư, nhưng các văn bản trung ương lại chưa quy định chi tiết về thành phần, cơ chế phối hợp của tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng với các cơ quan, tổ chức hữu quan, đặc biệt là thành phần, chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Đồng thời, mô hình hoạt động của Trung tâm phát triển quỹ đất được quy định tại Thông tư liên tịch số 16/2015/TTLT-BTNMT-BNV-BTC còn nhiều vướng mắc trong thực tiễn.

Hai là, Điều 67 Luật Đất đai: thông tin về quy hoạch, kế hoạch chi tiết của dự án chưa được triển khai cụ thể, rõ ràng. Bên cạnh đó, quy định về nội dung thông báo thu hồi đất tồn tại bất cập, gây khó khăn khi triển khai trong thực tiễn. Nội dung thông báo chưa rõ ràng, cụ thể, ảnh hưởng quyền lợi của người có đất thu hồi. Ngoài ra, còn tồn tại nhiều bất cập về hiệu lực của thông báo thu hồi đất và thời gian phê duyệt Phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Một vấn đề quan trọng khác là trong nội dung thông báo thu hồi đất hiện nay chưa quy định phải công bố thông tin về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất (những hành vi được và không được thực hiện) liên quan đến đất và tài sản gắn liền với đất.

Ba là, Điều 69 Luật Đất đai: chưa quy định về thủ tục ghi hình, ghi ảnh hiện trạng khu đất thu hồi làm căn cứ xét bồi thường, cũng như giải quyết khiếu nại, khiếu kiện về tính chính xác của số liệu kiểm đếm trong trường hợp cưỡng chế kiểm đếm, kiểm đếm khi có tranh chấp hoặc kiểm điếm vắng chủ. Bên cạnh đó, Luật Đất đai hiện hành cũng không quy định cụ thể về thời điểm định giá đất, tài sản gắn liền với đất để tính tiền bồi thường.

Bốn là, Điều 84 Luật Đất đai: chưa quy định về việc công khai quy định chung về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của từng dự án cụ thể. Quy định chi tiết thống nhất về lấy ý kiến đối với Phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm. Ngoài ra, phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm ảnh hưởng rất lớn đến quyền lợi người có đất thu hồi, đặc biệt khi thu hồi đất nông nghiệp nhưng những quy định về lấy ý kiến phương án còn chồng chéo, chưa cụ thể. Theo đó, Khoản 3 Điều 84 Luật Đất đai năm 2013 quy định Phương án này được lấy ý kiến của người có đất thu hồi nhưng chưa quy định nội dung, hình thức lấy ý kiến, trình tự, thủ tục lấy ý kiến

Năm là, Điều 70 Luật Đất đai: chưa quy định về Ban cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc và thành phần của Ban này (chỉ có quy định Ban cưỡng chế thu hồi đất tại Khoản 4 Điều 71 Luật Đất đai năm 2013). Điều này dẫn đến việc thiếu cơ sở pháp lý để thành lập Ban cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc.

Sáu là, quyền giám sát của công dân được quy định tại Điều 199 Luật Đất đai năm 2013 chưa thể hiện rõ và chưa có cơ chế rõ ràng để thực hiện. Đồng thời, quy định về vai trò của Mặt trận tổ quốc và các tổ chức đoàn thể trong quá trình nhà nước thu hồi đất chưa được quy định cụ thể nên chưa tạo cơ chế thuận lợi cho các tổ chức này phát huy được vai trò giám sát và phản biện của mình, trong thời gian qua Mặt trận tổ quốc và các tổ chức đoàn thể chủ yếu chỉ thực hiện công tác vận động, thiếu tính giám sát, phản biện.

Mặc dù có nhiều điểm tiến bộ so với Luật Đất đai năm 2003 về thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế, nhưng quy định về thu hồi đất để sử dụng cho mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng trong Luật Đất đai năm 2013 còn bộc lộ một số vấn đề sau:

Một là, vẫn chưa có văn bản hướng dẫn, giải thích rõ thế nào là mục đích công cộng hay lợi ích công cộng, quốc gia (Điều 62). Với cách xác định dự án phát triển kinh tế - xã hội vì mục đích quốc gia, công cộng như hiện nay thông qua cách liệt kê tên dự án sẽ giúp ngăn chặn việc lạm dụng chế định này để thu hồi đất cho các dự án thuần kinh tế, chỉ phục vụ cho mục tiêu lợi nhuận của nhà đầu tư. Tuy nhiên, một số thuật ngữ như “khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn” (điểm d Khoản 3 Điều 62 Luật Đất đai). Ngoài ra, Luật đai có quy định về “thu hồi đất vùng phụ cận” nhưng chưa có văn bản xác định rõ mục đích, vị trí, diện tích thu hồi đất vùng phụ cận nên có thể dẫn đế sự khó khăn trong cách hiểu và áp dụng hoặc tạo kẽ hở và sự tùy tiện.

Hai là, Khoản 3 Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 cũng chưa xác định rõ quy mô dự án (về diện tích và vốn đầu tư) nào thì thuộc diện nhà nước thu hồi. Luật Đầu tư năm 2014 và Luật Đầu tư công năm 2014 đã có quy định về những dự án thuộc thẩm quyền chấp thuận đầu tư của Quốc hội và Thủ tướng chính phủ, nhưng việc thực hiện các dự án do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận thì chưa có quy định cụ thể.

Ba là, chưa xác định rõ ranh giới giữa trường hợp Nhà nước thu hồi đất để tạo quỹ đất sạch để đấu giá quyền sử dụng đất phục vụ sản xuất, kinh doanh, thương mại, dịch vụ tại Khoản 4 Điều 40 và Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 với trường hợp nhà đầu tư phải tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh theo quy định tại Điều 73 Luật Đất đai năm 2013. Ngoài ra, quy định hiện hành chưa xác định rõ ranh giới giữa kêu gọi xã hội hóa thực hiện một số dự án của nhà nước với việc thu hồi đất để chủ đầu tư làm dự án.

Bốn là, Luật Đất đai hiện hành chưa xác định tiêu chí cụ thể để thực hiện cơ chế “Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch” và “Nhà nước thu hồi đất theo dự án” nhằm bảo đảm tổ chức thực hiện đúng để mang lại hiệu quả cao. Cần bổ sung Điều 62 hoặc 73 Luật Đất đai.

Năm là, chưa xây dựng được cơ chế thu hồi giá trị tăng thêm của đất gắn với phát triển hạ tầng đô thị và chia sẻ lợi ích từ giá trị tăng thêm này giữa nhà đầu tư hạ tầng (có thể là Nhà nước hay nhà đầu tư tư nhân) và những người đang sử dụng đất, trong đó có phương thức quy hoạch lại hai bên hạ tầng và giải quyết tái định cư tại chỗ, cần bổ sung Điều 68a;

Sáu là, khi áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện theo Điều 73 Luật Đất đai năm 2013 thì chưa có giải pháp xử lý trong trường hợp chủ đầu tư đã thoả thuận được với phần lớn người sử dụng đất, nhưng một bộ phận nhỏ còn lại đưa ra yêu cầu bất hợp lý về giá đất.

Việc bồi thường đối với đất trong thời gian qua gặp phải một số khó khăn sau:

Một là, nguyên tắc bồi thường đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất bị thu hồi được quy định tại Điều 74 Luật Đất đai năm 2013 chưa thực sự khả thi do hầu hết các địa phương đều thiếu quỹ đất để bồi thường cho người bị thu hồi đất, đặc biệt là khi thu hồi đất nông nghiệp.

Hai là, mặc dù Khoản 3 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013 có quy định giá đất của nhà nước phải “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường” nhưng chưa có cơ chế để thực hiện và kiểm tra, giám sát việc thực hiện; chưa có cơ chế để “thị trường” lên tiếng mà chủ yếu là cơ quan hành chính “lên tiếng” thay cho thị trường. Các quy định hiện hành chưa tạo cơ chế rõ ràng để người dân, đặc biệt là người bị thu hồi đất có thể trực tiếp tham gia vào quá trình xây dựng và thông qua giá đất cụ thể.

Ba là, một trong những điều kiện cơ bản để xét cấp GCNQSDĐ là đất đang sử dụng không có tranh chấp và được sử dụng ổn định lâu dài. Vấn đề đặt ra ở đây là Điều 101 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 20 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP chỉ quy định các mốc thời gian dùng để xác định thửa đất được sử dụng ổn định vào loại đất gì, chứ không quy định thửa đất được bắt đầu sử dụng từ thời điểm nào, trong thời gian bao lâu thì thỏa điều kiện là sử dụng ổn định lâu dài. Chính điều này đã gây ra nhiều khó khăn cho Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong việc xét xem đất đang sử dụng có đủ điều kiện được cấp GCNQSDĐ và có được bồi thường khi nhà nước thu hồi đất hay không.

Khi thực hiện bồi thường đối với tài sản gắn liền với đất theo Luật Đất đai năm 2013 bộc lộ một số vấn đề sau:

Một là, Điều 88 Luật Đất đai năm 2013 chưa quy định nguyên tắc bồi thường đối với tài sản khi nhà nước thu hồi đất. Nguyên tắc bồi thường là kim chỉ nam, là căn cứ, định hướng để cơ quan có thẩm quyền quyết định loại tài sản, thiệt hại nào sẽ được và không được bồi thường. Do đó, thiếu nguyên tắc này dễ dẫn đến sự lúng túng hoặc tùy tiện trong quá trình xét pháp lý tài sản.

Hai là, chưa có quy định cụ thể về cách xác định thời điểm tạo lập được xem là hợp pháp để tính tiền bồi thường, hiện nay chưa có sự thống nhất về việc xác định thời điểm tạo lập tài sản hợp pháp là căn cứ vào quy định tại Khoản 2 Điều 49 hay Khoản 2 Điều 92 Luật Đất đai năm 2013. Từ đó, việc xác định nguồn gốc xây dựng thường trên cơ sở hộ gia đình, cá nhân khai nhận làm nền tảng xét nguồn gốc tạo lập.

Ba là, Điều 68, 69 Luật Đất đai năm 2013 chưa quy định thành phần và quy trình xét pháp lý đối với tài sản. Pháp Luật Đất đai chưa quy định cụ thể về thẩm quyền, trách nhiệm của từng chủ thể tham gia, nội dung, quy trình xét tính pháp lý đối với đất và tài sản gắn liền với đất. Chưa quy định rõ quy trình phối hợp của các chủ thể, vai trò giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận tổ quốc và sự tham gia của người dân trong khu vực có đất bị thu hồi.

Bốn là, Điều 89 Luật Đất đai hiện hành thiếu quy định điều chỉnh việc xác định và cập nhật giá bồi thường đối với tài sản theo năm hoặc theo Dự án tại thời điểm quyết định thu hồi đất. Theo đó, hiện nay khi thực hiện việc bồi thường đối với tài sản gắn liền với đất, các địa phương căn cứ vào Bảng đơn giá bồi thường đối với nhà, công trình xây dựng, cây trồng, vật nuôi. Điểm đáng lưu ý ở đây là, Bảng đơn giá này chưa được cập nhật thường xuyên cho phù hợp với tình hình lạm phát cũng như sự thay đổi của giá thị trường.

Năm là, vị trí, diện tích, kiểu dáng và một số yếu tố khác của nhà ở, công trình xây dựng, vật kiến trúc chưa được tính đến trong quá trình Nhà nước thu hồi đất. Đặc biệt là khả năng sinh lợi của thửa đất, công trình xây dựng (vị trí kinh doanh thuận lợi) hiện chưa có quy định điều chỉnh để hài hoà lợi ích giữa nhà nước và người bị thu hồi đất.

Sáu là, pháp luật Việt Nam hiện hành chưa có quy định rõ ràng về việc xác định và bồi thường đối với “thiệt hại vô hình” trong quá trình Nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam. Trong ngữ cảnh này, có những thiệt hại đôi khi là hiện hữu nhưng do chưa được quy định nên được gọi là “vô hình” và vì vậy người bị thiệt hại thiếu cơ sở để yêu cầu bồi thường.

Bên cạnh những điểm tiến bộ trong quy định về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất, Luật Đất đai năm 2013 còn bộc lộ một số hạn chế sau:

Thứ nhất, Điều 83 Luật Đất đai năm 2013 vẫn chưa luật hóa nguyên tắc xác định đối tượng được nhận hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.

Thứ hai, Khoản 30 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành vẫn chưa quy định rõ về cách xác định hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, nhân khẩu nông nghiệp. Theo đó, vẫn còn nhiều cách hiểu khác nhau khi xác định như thế nào là “trực tiếp sản xuất”. Quan điểm thứ nhất cho rằng, chỉ được xem là trực tiếp sản xuất nông nghiệp khi người đó trực tiếp tham gia vào hoạt động sản xuất nông nghiệp, trong khi đó, quan điểm khác lại cho rằng với việc cơ giới hóa nông nghiệp hiện nay thì một người có đất nông nghiệp không nhất thiết phải trực tiếp tham gia lao động, sản xuất, mà có thể thực hiện việc này thông qua việc thuê nhân công, máy móc để canh tác. Chính việc có những cách hiểu khác nhau nên dẫn đến sự lúng túng trong việc áp dụng áp luật và đặc biệt là sự không thống nhất về quan điểm giữa các thành viên Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi xét điều kiện hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi.

Thứ ba, phương án đào tạo, chuyển đổi nghề chưa được quy định tại Điều 84 Luật Đất đai năm 2013 vẫn chưa quy định chi tiết về trình tự, thủ tục lập, lấy ý kiến, thẩm định và phê duyệt đối với phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm cho người có đất bị thu hồi là đất nông nghiệp, đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ.

Việc áp dụng các quy định của Luật Đất đai năm 2013 liên quan đến tái định cư trong thời gia qua có một số bất cập sau:

Một là, Điểm c Khoản 2 Điều 83 và Điều 86 Luật Đất đai năm 2013 chưa quy định về điều kiện nào người bị thu hồi đất ở phải được bồi thường bằng đất ở hoặc nhà ở và trong trường hợp nào được bồi thường bằng tiền, trừ trường hợp người bị thu hồi đất chọn hình thức bồi thường bằng tiền.

Hai là, Điều 85 Luật Đất đai năm 2013 chưa quy định thời gian phải giao nền tái định cư cho người bị thu hồi đất kể từ thời điểm người dân bàn giao mặt bằng cho Nhà nước. Đồng thời, chưa có quy định hỗ trợ các chi phí hành chính hợp lý (như phí cấp giấy phép xây dựng, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở…) khi họ xây dựng lại nhà trong khu tái định cư.

Ba là, Khoản 3 Điều 86 Luật Đất đai năm 2013 chưa quy định rõ về giá đất ở tại khu tái định cư, chưa có phương pháp và nguyên tắc xác định rõ ràng, đồng thời, chưa tính đến sự chênh lệch cao giữa giá đất ở tại nơi bị thu hồi trước đây với giá đất ở và tiền hạ tầng trong khu tái định cư.

Bốn là, các quy định hiện hành (Điều 85, 86) vẫn chưa đưa ra định nghĩa thế nào là tái định cư, và chưa tính đến vấn đề “hậu tái định cư” cho người bị thu hồi đất. Theo đó, từ các quy định hiện hành có thể nhận thấy trách nhiệm của nhà nước đã chấm dứt kể từ khi thực hiện xong việc giao nền tái định cư cho người bị thu hồi đất, mà chưa quan tâm đến việc xây dựng nhà trong khu tái định cư (trượt giá xây dựng, hệ thống hạ tầng…) cũng như chưa quan tâm đến việc khảo sát, đánh giá cuộc sống về vật chất và tinh thần của người bị thu hồi đất sau khi chuyển vào khu tái định cư (mức độ thuận lợi về công việc, học tập, nghỉ ngơi, an ninh…).